政策解读：关于全面落实“首违不罚”“轻微不罚”等行政处罚法律制度 持续营造法治化营商环境的指导意见

各县（区）人民政府，英国威廉希尔公司高新区管委会、东临新区管委会，市政府各部门：

为树牢依法行政、助企惠民的执法理念，进一步提升行政执法质效，打造一流营商环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）、国务院《优化营商环境条例》和《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）等规定，结合英国威廉希尔公司实际，现就全面推行首次违法、轻微违法行为依法不予行政处罚（以下简称“首违不罚”“轻微不罚”）等法律制度，堵住行政处罚漏洞，提出如下指导意见。

一、总体要求

（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻落实习近平法治思想，牢固树立执法为民理念，严格规范公正文明执法，依法严格实施“首违不罚”“轻微不罚”等行政处罚法律制度，不断建设更加包容、更具活力、更有温度的法治化营商环境，服务保障英国威廉希尔公司经济社会高质量发展。

（二）工作原则。坚持以人民为中心，努力让企业和群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。坚持依法行政，按照处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合的要求，依法行使权力、履行职责、承担责任。坚持问题导向，着力破解企业和群众反映强烈的乱罚款等突出问题，防止和避免过度执法。坚持包容审慎监管，创新执法方式，推行柔性执法，让行政执法既有力度又有温度。

（三）工作目标。2024年底前，全市具有行政处罚权的行政执法单位依法全面推行“首违不罚”“轻微不罚”制度，推动行政执法的社会满意度显著提升，市场主体活力和社会创造力进一步激发，企业的合法权益得到最大限度维护。

二、全面落实“首违不罚”“轻微不罚”制度

（一）全面梳理修订不予处罚清单。行政执法单位要根据行政处罚法第三十三条关于“不予行政处罚”的规定，全面梳理本部门涉及的行政处罚事项，重点对执法活动中高频发生的和行政相对人在过罚相当方面反映较大的处罚事项等违法行为，结合已经制定的不予处罚清单、行政处罚裁量权基准和执法监管实际，进一步修订完善不予处罚清单，明确“违法行为轻微”“危害后果轻微”“初次违法”“及时改正”等具体标准；对行政处罚法第三十三条第二款规定的“当事人有证据足以证明没有主观过错”情形，也要细化明确“足以证明”的具体标准。违法行为危害国家安全，危害人民群众生命、健康或重大财产安全，危害市场经济或社会运行基本秩序的，不纳入不予处罚清单。

（二）动态调整不予处罚清单。原则上，行政执法单位每2年要开展本系统不予处罚清单实施情况评估，评估执行情况、施行效果、存在的问题及原因等，并根据评估结果动态调整不予处罚清单。要及时跟进相关法律法规规章的立改废释，对不予处罚清单依法及时开展清理和动态调整。制定、修订、动态调整不予处罚清单，要遵循行政规范性文件制定程序，及时做好公示和政策解读，并于15个工作日内向同级司法行政部门备案。直接适用上级部门相关清单的，要向社会公示并抄送同级司法行政部门。

（三）规范适用不予处罚清单。行政执法单位要严格实施不予处罚清单。对符合不予处罚清单规定的违法行为，应当不予处罚；对违法行为符合法定不予处罚规定，但未列入不予处罚清单的，也应当依法不予处罚；对违法行为不符合法定不予处罚规定的，不得违法作出不予处罚决定。对不予处罚的当事人，要给予教育指导，可以采用批评教育、约谈、发送告知书等形式，充分告知其违法事实、认定违法的依据、应当履行的义务等，并督促其及时改正，防止违法行为再次发生。

三、规范行使自由裁量权

（一）适时调整处罚裁量权基准。各行政执法部门要依据法律法规规章以及上级机关制定的处罚裁量权基准，结合本地经济社会发展状况，参考以往处罚案例，深入调查研究，广泛征求意见，合理细化量化本系统行政处罚裁量基准，防止过罚不相适应、重责轻罚、轻责重罚。处罚裁量权基准所依据的法律法规规章作出修改或者客观情况发生重大变化的，要及时进行调整。处罚裁量权基准一律向社会公开，接受市场主体和人民群众监督。

（二）规范适用处罚裁量权基准。要推进行政执法裁量规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将处罚裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为行政执法人员提供精准指引，有效规范处罚裁量权行使。适用本单位制定的处罚裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者处罚裁量权基准适用的客观情况发生变化的，经本单位主要负责人批准或者集体讨论通过后可以调整适用，批准材料或者集体讨论记录应作为执法案卷的一部分归档保存。适用上级行政机关制定的处罚裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者处罚裁量权基准适用的客观情况发生变化的，报请该基准制定机关批准后，可以调整适用。行政执法决定书要对处罚裁量权基准的适用情况予以明确。

四、严格规范罚款实施

（一）坚持严格规范执法。要严格按照法律规范和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相似的案件，要确保罚款裁量尺度符合法定要求，避免类案不同罚。严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。加大对重点领域的执法力度，对严重违法行为，要依法落实“处罚到人”要求，坚决维护企业和群众合法权益。实施处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，不得只罚款而不纠正违法行为。

（二）坚持公正文明执法。行政执法单位实施罚款等处罚时，要统筹考虑相关法律规范与行政处罚法的适用关系，符合行政处罚法第三十二条规定的从轻、减轻处罚或者第三十三条等规定的不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理。鼓励行政执法单位制定减轻、从轻、从重罚款等处罚清单。制定处罚清单或者实施处罚时，要统筹考虑法律制度与客观实际、合法性与合理性、具体条款与原则规定，确保过罚相当、法理相融。行政执法人员要文明执法，尊重保护当事人合法权益，准确使用文明执法用语，注重提升行政执法形象，依法文明应对突发情况。

（三）坚持处罚与教育相结合。认真落实“谁执法谁普法”普法责任制，将普法教育贯穿于行政处罚全过程，引导企业和群众依法经营、自觉守法，预防和化解违法风险。要充分考虑社会公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理，优化罚款决定延期、分期履行制度。要依法广泛综合运用说服教育、劝导示范、指导约谈、信用承诺等柔性执法方式，探索运用行政和解等非强制行政手段，让执法既有力度又有温度。建立与企业和群众常态化沟通机制，加强跟进帮扶指导，探索构建“预防为主、首违不罚、轻微免罚、公益判罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”等执法模式。创推轻微处罚企业信用快速修复制度，主动帮助企业减少因“小惩戒”导致“大影响”。

（四）持续规范非现场执法。市、县（区）政府部门和乡镇政府（街道办事处）要在2024年12月底前完成执法类电子技术监控设备（以下简称监控设备）清理规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备，清理结果分别报本级政府、上级政府；每年底前，市、县（区）政府部门和乡镇政府（街道办事处）要分别向本级政府、上级政府报告监控设备新增情况。利用监控设备收集、固定违法事实的，要经过法制和技术审核，根据监管需要确定监控设备的设置地点、间距和数量等，设置地点要有明显可见的标识，投入使用前要及时向社会公布，严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置。要确保计量准确，未经依法检定、逾期未检定或者检定不合格的，不得使用。要充分运用大数据分析研判，对违法事实采集量、罚款数额畸高的监控设备开展重点监督，违法违规设置或者滥用监控设备的立即停用，限期核查评估整改。

五、充分发挥行政复议制度优势

（一）准确告知行政复议诉讼权。在制作行政处罚决定文书时，要明确告知当事人的行政复议、行政诉讼权利以及行使权利的期限、途径；当场作出行政处罚决定的，要告知当事人如有不服，应于六十日内先向行政复议机关申请行政复议。

（二）畅通行政复议申请渠道。市、县（区）行政复议机关要拓宽“线下+线上”的行政复议申请渠道，探索在市县两级法院诉讼服务中心、交通违法处理大厅设立行政复议受理窗口（代收点），方便群众申请行政复议；在市县公共法律服务中心、乡镇（街道、园区）司法所开设行政复议转递代办业务，把复议救济之路铺设到群众家门口。交警等部门当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定，对当事人不服申请行政复议的，要告知和引导当事人可直接通过该部门提交行政复议申请；交警等部门接收行政复议申请后，要在2日内移送同级行政复议机关。

（三）充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。市、县（区）行政复议机关要推行“应收尽收、存疑先收、容缺受理、立收立审”“十六字”工作法，保障公民、法人或者其他组织的行政复议救济权利。要建立健全行政复议案件繁简分流、听证审理、专家论证、合议制审理、集体讨论等制度。把调解贯穿于行政复议工作始终，加大调解和解力度，开展案前协调，推动案中调解，做好案后释明。依法纠正违法或者不当的罚款决定。对罚款决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，有关行政执法单位和财政部门要及时办理罚款退还等手续。

六、做实做强行政执法协调监督

（一）深入开展源头治理。坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。对社会关注度较高、投诉举报集中、违法行为频发等罚款事项，要综合分析研判，优化管理措施，不能只罚不管；行政机关不作为的，上级行政机关要加强监督，符合问责规定的，严肃问责。要坚持系统观念，对涉及公共安全和群众生命健康等行业领域中的普遍性问题，推动从个案办理到系统治理，实现“办理一案、治理一类、影响一域”。

（二）充分用好多元监督。各地各部门要健全落实重大行政处罚备案制度和行政执法统计年报制度。市、县（区）司法行政部门要加强执法检查、案卷评查等行政执法监督工作，对违法或者明显过罚不当的，督促有关行政机关予以改正；对不及时改正的，报请本级政府责令改正。要拓宽监督渠道，建立行政执法监督与12345热线等监督渠道的信息共享工作机制。要加强分析研判，收集梳理高频投诉事项和网络舆情，对实施罚款中的典型违法问题予以及时通报和点名曝光，依法依规对相关人员给予处分。

七、切实加大组织保障力度

（一）加强组织领导。各级行政执法单位要提高政治站位，深化思想认识，切实加强组织领导和统筹协调，全面落实“首违不罚”“轻微不罚”等行政处罚法律制度。市级行政执法单位要加强对本系统实施行政处罚法律制度的专业指导，研究解决本系统实施中的重要问题，必要时要制定操作指引。市、县（区）司法行政部门要充分发挥协调指导作用，总结推广典型经验和做法，研究解决普遍性问题，督促做好贯彻落实工作。

（二）加强宣传培训。各级行政执法单位要加大宣传力度，通过新闻发布会以及报刊、电视、新媒体等载体开展形式多样的宣传活动，使广大人民群众和市场主体充分了解“首违不罚”“轻微不罚”等行政处罚法律制度，营造良好社会氛围。要结合实际，加强本系统执法人员培训，明确“首违不罚”“轻微不罚”等行政处罚法律制度的具体实施要求，及时发布典型案例，总结工作经验，不断提升执法能力。

（三）加强督促检查。市、县（区）司法行政部门和市级行政执法单位要通过行政执法检查、案卷评查、执法评议等方式，加强对本地本系统实施“首违不罚”“轻微不罚”等行政处罚法律制度情况的监督检查，对工作中出现的新情况新问题加以解决或督促整改，确保行政处罚法律制度规范运行，维护公平竞争的市场秩序。

                          2024年5月5日

（此件主动公开）